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完善小額擔保貸款政策促進創業帶動就業 發布時間：2012-10-12 00:00:00，閱讀次數：891 [優化][原稿] 更多

作為積極就業政策的一項重要舉措，小額擔保貸款扶持創業促進就業政策在實踐中加快推進，在推動“以創業帶動就業”的實施、實現“穩定就業、促進就業”中發揮了積極的作用。目前，該政策已進入一個新的階段，但也出現了新的特征、新的矛盾和問題。尤其在當前國內外經濟環境不穩定，我國中小企業面臨諸多經營困難，就業壓力增大情況下，進一步完善相關政策，大力推進該項工作，并形成可持續的內在機制，具有十分重要的現實意義。小額擔保貸款扶持創業促進就業政策（以下簡稱小貸政策），促進就業的效應主要體現在三個方面：一是增加就業總量。小貸政策的扶持對象分為個體創業者和企業。調查表明，小貸政策扶持項目拉動就業的效應一直較為穩定，每一個創業項目在貸款創業當年能提供3-4個就業機會，而且隨著經營年份的延長，其貸款后幾年安置的就業人數也逐步增加，在考慮CPI的情況下，每萬元貸款實現就業人數都保持在1人左右。這說明貸款規模增加仍然具有正向的邊際效應。二是優化就業結構。小貸政策通過政策設計，規范創業項目扶持范圍，引導地方經濟結構調整，同時引導創業者實現就業結構的轉換。三是提高就業質量，調查表明，貸款創業者本人收入大幅增加，創業項目聘用員工收入也明顯提高。 小貸政策的實踐經驗 小貸政策實現跨越式發展，并發揮出顯著的政策效應，各地在政策實踐中探索出了有效的經驗，突出表現在幾個方面：一是將小貸政策定位為政府的一項公共就業政策，確立了穩定和促進就業、改善民生的政策目標。一些地方把小貸政策工作納入當地的 “民生工程”任務，作為政府工作考核的一項重要指標。二是建立以就業部門主導、多部門協作的運作機制。一些地方形成了以人力資源和社會保障部門主導，財政、金融、審計和工青婦組織等部門協調的組織工作體系和運作機制。這為政策目標的實現提供了必要的組織體系、人員隊伍和工作機制保障。三是適應實踐需求不斷創新政策內容、擴大政策效應。在國家有關小貸政策的總體要求下，一些地方根據實際不斷創新政策內容，提高政策的適用性，為深入推動小貸政策扶持創業、帶動就業工作提供了可靠保障。四是健全規章制度，強化質量控制，確保工作可持續發展。各地在政策實施過程中，通過建立健全各項規章制度，規范政策操作流程，健全內部管理機制；改進工作辦法，提高管理和服務效率；統一建立數據統計制度和適時網絡管理系統，實現小貸政策業務信息化管理；加強貸前、貸中、貸后的管理和服務等系列措施，規范資金往來、銀行存款和擔保貸款的詳細記錄憑證，加強對資金使用和業務資料的監管；加強業務培訓，強化專業隊伍建設，提高服務能力和水平，確保了小貸政策放得出、用得好、收得回。 小貸政策面臨的挑戰與問題 （一）就業機制與人力資源結構變化提出新的政策需求隨著經濟社會發展和社會價值觀念的變化，我國人力資源市場的內部結構形勢、勞動者就業方式與觀念以及就業的市場機制發生了變化。與我國勞動力市場結構轉換，以及創業實踐的發展密切相關，小貸政策扶持創業主體呈現出兩個明顯的變化：一是政策扶持的對象主體呈現多元化發展。政策實施以來，個人貸款創業者的身份結構有明顯的變化，其中下崗職工的比例大幅下降，返鄉創業農民工的比例大幅提高，進城務工農村勞動者、未就業大學畢業生和城鎮其他失業人員的比例都有所上升；二是政策扶持的創業類型對象，已經由生存型為主轉變到發展型為主。在江西的一項調查表明，60.6%的人申請小額貸款進行的創業屬于初次創業，39.4%的人則具有創業經歷。如果從動機區分創業類型來看，只有不到30%的人是屬于生存型的創業者，多數人為實現自我的發展型創業者。隨著創業活動的推進，創業環境的改善，可以預見未來一段時間，我國社會創業將有較快和較大規模的發展，創業主體會更為復雜，各類社會群體成員都可能成為創業者，創業活動的范圍、內容和方式也將更加多樣化，其對創業資源和相關政策制度的需求也會增加。如何激勵各類群體創業，滿足其多樣化政策需求，并建立起完備配套的制度體系，是有關部門面臨的現實課題。（二）政策性質定位仍待明確，體制機制亟須轉換我國小貸政策的特點突出體現在政策性質和功能定位上。自2002年以來，我國的小貸政策是由政府提供擔保基金、財政提供貼息支持、金融經辦機構提供小額貸款，用于支持和扶助失業人員自主創業的一項就業政策，已經從一項帶有救助性的、補缺型政策逐步轉向具有公共性的、普惠型政策。我國小貸政策實施初期，總體狀況并不理想，其中重要的一個原因，就是對小貸政策的性質和目標不明確，一些地方政府財政不愿意提供擔保基金，而部分金融機構從自身成本和經濟利益考慮，也不愿意開辦這一 “業務”。即便在當前實踐中，一些地方對于小貸政策的性質和功能目標仍然認識不到位，工作難以推動起來。國內外經驗表明：如果性質不明、功能不清、體制不順，就會導致機制運行不暢以及系統性風險。（三）政策障礙有待突破、政策內容尚待完善一是政策對象有待進一步拓寬。目前的政策對象是根據 “身份”確定的，政策扶持對象和范圍的規定過于狹窄，在很大程度上限制了政策效應的發揮。雖然一些地方提出了 “全民創業”的目標，對個體創業者逐步消除了身份限制，但對扶持企業對象則都具有相對嚴格的資格條件，包括企業性質、經濟規模和人員規模等。資格條件限制了大量中小企業和微型企業進入政策扶持范圍。二是扶持力度亟待加強。調查表明，目前無論個人創業者還是扶持企業，其資金來源主要仍然是以自身積累為主，商業融資十分困難。因此，獲得政策性金融資金的支持成為他們的強烈訴求。同時，針對目前政策扶持2年期限的規定，六成以上被調查的創業者認為不能夠滿足實際需求，認為在創業初步成功后仍然需要第二次扶持貸款。三是進入門檻偏高。目前小貸政策的抵押擔保方式主要有幾種：財產抵押（如有價證券、存單、房產等），由公務員或機關事業單位正式職工提供反擔保，由幾個創業者或創業企業之間進行互聯互保，通過信用社區形式進行擔保和反擔保。擔保和反擔保措施固然可以有效降低擔保機構的風險暴露，但由于創業者中很多人本身就是生活相對困難的社會成員，其資金有限、社會資源匱乏，沒有條件以財產抵押或第三者擔保等形式提供抵押擔保，現有的擔保與反擔保規定成為其獲得政策對象資格的一道 “坎”。 完善小貸政策的幾點建議 作為創業帶動就業的核心政策內容，目前小貸政策工作正進入一個從重規模到重效益、從粗放管理到規范管理、從努力開拓局面到實現可持續發展的新階段。但從整體和長遠看，還存在一些根本性的體制機制問題和具體政策約束，在很大程度上妨礙了政策的貫徹實施和政策效應的發揮，需要進一步調整和完善。（一）進一步明確政策性質和政府責任，理順體制機制政策性質及其功能定位，與部門職能責任、組織目標和運行機制關系密切。要進一步明確小貸政策作為基本公共就業服務政策的定位，將其納入基本公共服務體系建設規劃。要嚴格區分作為就業公共服務的小貸政策與一般商業性小額擔保貸款的政策性質，厘清政策界限。在此基礎上，進一步明確和加強政府責任，理順體制機制。首先，要明確資金投入機制，擴大和確保擔保基金來源，包括加大地方政府財政投入力度、擴大就業專項資金用于小額擔保基金比例、使用一定比例的失業保險基金。同時要建立基金風險補償制度，對一定比例的代償基金進行補償。并加大中央財政對中小企業和微型企業申請小貸政策的財政貼息額度，形成金融經辦機構扶持中小企業的有效激勵。其次，要完善組織結構與運行機制，建立以就業部門主導、多部門協調和風險共擔的工作機制，建立專業的工作人員隊伍。各級人力資源和社會保障部門要建立健全小貸政策工作機構，包括行政管理部門和經辦機構，以加強小貸政策的政策制定、組織協調、監管和服務，明確公共部門設立的小貸政策機構作為就業公共服務機構的組織性質和定位，區別于一般商業性金融機構。最后，要處理好政府與市場的關系。小貸政策扶持創業政策實施過程中，既要堅持政府部門主導，同時又要建立起政府部門和市場部門以及非營利性社會部門之間的合作機制，（二）創新政策內容，完善政策設計根據千方百計擴大就業創業規模，促進各類群體創業帶動就業的就業規劃要求，適應經濟社會發展和創業實踐的實際需要，及時創新政策內容，提高政策的可及性、針對性和有效性。就目前來看，可以著重完善以下方面的政策內容：一是進一步擴大政策對象范圍。將政策對象的社會個體創業者，從特定群體轉向各類社會成員，根據創業項目確定貸款對象，而不是根據身份確定政策對象。擴大企業扶持對象，將符合一定條件的中小型企業和微型企業納入扶持范圍。同時，政策扶持項目范圍要根據發展方式轉變和經濟結構調整需要，從規定允許貸款項目范圍改為規定禁止性貸款項目范圍，以適應市場機制基本要求。二是實施分級、分類的差別化政策，設定彈性貸款規模和期限。根據經濟社會發展階段特征，適當提高貸款額度，提高貸款規模和期限的政策彈性，按照創業類型、項目內容等實施分級、分類的差別化政策。三是適當延長貸款期限或建立對初步創業成功對象進行再次扶持政策。將政策扶持期從現在的2年延長到3年，或者允許對2年扶持期滿后、初步創業成功且符合一定條件的提供再次小貸政策扶持，貸款規模也可相應放寬。四是進一步創新信貸模式，降低政策門檻。針對目前創業者反映貸款反擔保條件過嚴、手續繁雜、門檻過高等問題，在確保防范貸款風險的前提下，進一步創新信貸模式，完善反擔保措施，降低政策門檻。（三）以質量管理為中心，完善工作機制隨著小貸政策的推進，擔保基金和貸款規模的快速增加，政策實施重點要從擴大規模向提高質量轉變。一是隨著小額貸款規模的逐步擴大，政府部門應適時調整工作重點和方式，從行政性指標工作機制，向市場需求調節機制轉變，根據當地就業實際和經濟發展階段特征，從實際需求出發，調整貸款規劃，合理確定貸款規模。建立以就業效應優先的質量評估指標和工作體系。二是建立就業部門和金融機構共同管理、風險共擔機制，加強與金融部門合作，加強創業者征信體系建設。三是加強能力建設，健全組織機構和加強專業隊伍建設，進一步規范工作流程，加強服務標準化建設。四是建立健全創業服務體系，整合各部門職能資源，將創業項目、創業培訓、小額貸款有機結合，實施一條龍服務，提高創業成功率。

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