7月1日起，《江蘇省地方金融條例》（下文簡稱《條例》）正式實施。該《條例》有八章、六十五條，詳細規定了地方金融監管、金融風險防范與化解、非法金融活動防范與處置、金融發展和服務等多方面內容。

從最初提出建議到2021年3月31日江蘇省十三屆人大常委會第二十二次會議通過，《條例》前后歷時四年多，其間經過多番研討，數次修改完善終成稿。這是江蘇省首部地方金融法規，也是首次以“法”的形式，將地方金融組織和活動納入監管范疇。這也意味著，金融大省在邁向金融強省的征程上再進一步。

立規矩強監管，明確可為與不可為

近年來，尤其是互聯網技術加大在金融領域運用以來，金融的業態越來越豐富，與老百姓的關系也越來越密切，同時非法金融活動的隱蔽性也越來越強，P2P等各種偽創新讓人眼花繚亂。

相比于廣被公眾熟悉的銀行、證券、保險等傳統金融機構，什么是地方金融組織？

對此，《條例》規定得非常明確，即依法設立的小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司以及法律、行政法規和國務院授權由地方人民政府實施監督管理的從事金融業務的其他組織。對此，簡稱為“7+N”類組織。

俗話說，沒有規矩，不成方圓。《條例》第20條明確規定了地方金融組織不得從事的8項活動，包括不得吸收存款或者變相吸收存款；不得非法開展受托出借資金、受托投資、自營貸款等業務；不得涂改、倒賣、出租、出借或者以其他形式非法轉讓金融業務許可證件或者經營資格批準文件等。

為了能夠讓老百姓一目了然地辨別非法金融活動，《條例》加強了源頭治理。第41條明確提出，企業、個體工商戶名稱和經營范圍中不得包含“金融”“交易所”“交易中心”“理財”“財富管理”“股權眾籌”“貸”“典當”“融資擔保”“融資租賃”“商業保理”等字樣或內容。

也就是說，當老百姓再看到某某財富管理公司等看似高大上的企業名稱時，要多留個心眼，不要被推銷員的華麗外表、高額利息誘惑。

網絡時代，非法金融活動更加狡猾、難辨。無論是在微信公眾號的文章底部，還是打開一些手機APP，與借貸、投資、理財相關的宣傳廣告總會跳出來。

針對市場主體的多樣性，《條例》第42條、43條、44條，分別對互聯網信息服務提供者、任何組織和個人的廣告發布、參與制作等提出了明確規定。在第42條中，要求互聯網信息服務提供者應當加強對用戶發布信息的管理，不得制作、復制、發布、傳播涉嫌非法金融活動的信息。發現涉嫌非法金融活動的信息，應該立即停止傳輸該信息，并采取刪除、屏蔽、斷開鏈接等必要措施，防止信息擴散，保存有關記錄，上報相關部門。

南京審計大學法學院實踐中心主任秦康美注意到，在第43條第2款中，除了借貸、投資、保證、租賃、保理之外，為“買賣”“贈與”等活動提供咨詢顧問、信息撮合等中介業務的非金融組織或者個人，也不得變相從事金融活動。“這擴大了監管范圍，同時也對監管提出了挑戰。”她說。

國務院金融穩定發展委員會專題會議提出，要依法將金融活動全部納入監管。“金融是一個非常專業的領域，對于普通老百姓來說，缺少辨別非法金融的能力，因此對于涉及金融類的廣告要實行嚴要求。”江蘇省地方金融監管局副局長錢東平說，打擊非法集資等非法金融活動，需要調動全社會的積極性，實施群防群治。

金融就是保障經濟健康運行的血液。因此，一旦出現金融風險，就是“牽一發而動全身”。2017年全國金融工作會議強調，地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，強化屬地金融監管和風險處置責任，地方金融監管部門要加強地方金融組織的監督管理，并明確提出要強化地方金融法治保障。

這份《條例》中，多個條款明確了省、市、縣三級政府落實地方金融監管、風險防范化解、非法金融活動處置等屬地責任。

南京大學法學院教授曾洋認為，金融發展到一定程度，監管上更要注重平衡理念，一個是持牌金融機構數量的平衡，另一個是價格的平衡。“更多是一種比例上的平衡，比如利率超過了社會平均利潤率，顯然不可持續。”此外，他認為，金融監管還要注意傳統與創新的平衡。

明責任防風險，守護百姓“錢袋子”

仔細翻閱《條例》，無論是對地方金融組織的范圍界定，還是地方金融組織的監督管理，甚至金融發展和服務等內容，“防范化解金融風險，守護百姓的‘錢袋子’”這一要求貫穿了全文。

不僅如此，在這份總共八章的《條例》中，“金融風險防范與化解”“非法金融活動防范與處置”均獨立成章，并作出了具體規范。

“我們從2017年開始啟動地方金融立法準備工作以來，圍繞著省委省政府關于防范化解重大金融風險攻堅戰重要決策部署，聚焦亟需通過立法破解的現實矛盾問題，展開了一系列的準備工作。”錢東平說，打造一個良好的金融生態環境，既守護老百姓的血汗錢，也為實體經濟發展提供強勁支撐。

為進一步加強對金融消費者和投資者權益保護，《條例》規定，地方金融組織在提供金融產品和服務時，應當告知與金融產品和服務有關的所有費用、利率、數量、違約金以及計算方法等涉及金融消費者重大利益的內容；如實、充分揭示風險，了解和評估金融消費者、投資者的風險偏好與風險承受能力等；不得違背金融消費者意愿捆綁搭售產品、服務或附加其他不合理條件，應當建立方便快捷的爭議處理機制；不得泄露、出售或者非法向他人提供金融消費者信息。

經濟越發達的地區，金融業發展也越活躍，金融創新步伐隨著經濟社會發展而加快。江蘇是經濟大省，除銀行、證券、保險等傳統金融機構外，現有各類地方金融組織超過1600家，資產總額超過5000億元，累計服務了近百萬企業和個人客戶。

地方金融組織在對傳統金融業態形成有益補充的同時，少數機構經營不規范、損害金融消費者和投資者利益問題時有發生，也對監管提出了難題。

《江蘇法院金融審判白皮書（2018-2020）》顯示，2018年以來，江蘇法院受理的金融案件數量總體呈上升趨勢。

“我們在處理金融類案件時，主要依據商業銀行法、保險法、證券法、銀行業監督管理法等，但《條例》出臺后，增加了法律依據，更重要的是明確了一些查處手段。”江蘇泰和律師事務所合伙人凌建豪說。

省地方金融監管局政策法規處處長陸嘉直言，由于法律授權和執法手段缺位，在深化“放管服”改革、嚴格權責法定的法治政府建設大背景下，地方金融監管部門對地方金融組織市場準入、日常監管和風險處置存在無法可依的困境，法治保障缺位已成為制約地方金融有效監管的重要因素，迫切需要通過制定條例填補制度空白。

與此同時，在陸嘉看來，制定地方金融條例，也是維護地方金融穩定長效機制建設的需要。他說，當前，一些企業信用風險壓力較大，個別高風險中小金融機構內部治理不完善，以非法集資、非法放貸為代表的非法金融活動花樣不斷翻新，打好防范化解重大金融風險攻堅戰需要強化制度建設、做到久久為功。

金融風險具有突發性以及傳遞性，風險的預警與防范往往比風險發生后的處理更為重要。因此，《條例》規定，縣級以上地方政府要運用地方金融信息系統實時監測、識別、預警和防范風險。

促發展指方向，堅守服務實體經濟

防范化解金融風險，最好的辦法就是引導金融回歸實體經濟，更好服務實體經濟。引導金融等資源要素合理有效配置，促進經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。在這一過程中，帶動、促進金融業的健康發展。

江蘇省統計局數據顯示，今年一季度，全省金融機構人民幣貸款余額164599.8億元，同比增長16.7%。“漂亮的數據、亮眼的成績背后，是江蘇對金融發展的重視。”南京師范大學商學院金融系主任陶士貴說。

“作為金融大省，江蘇更要完善金融治理，提高經濟抗風險的能力。”秦康美認為，加強頂層設計和法律實施兩個層面的協調銜接，關鍵是豐富金融、科技和實體經濟領域的業務生態，夯實行業發展的長遠根基。

作為《條例》的最大亮點，單獨設置的“金融發展和服務”這一章節，共有9條，從省金融發展規劃、金融對外開放與跨境金融合作、多層次資本市場建設、優化地方金融生態環境、強化供應鏈金融等創新、建設配套體系等多個層面給予明確方向。

陶士貴認為，地方政府體系化、以立法的形式把金融納入到經濟發展的規劃中。“把地方金融改革、金融資源集聚、金融市場建設、金融環境優化等內容放到法條里很少見，這也從另一個層面反映出江蘇在規劃金融發展時，更強調與地方經濟產業特色相匹配，更要適應制造業、科技創新等領域的發展需要。”

《條例》第53條明確表示，縣級以上地方人民政府及其地方金融監督管理等有關部門應當采取措施鼓勵金融要素投向重點產業、重點項目和重點領域，引導產業轉型升級和經濟高質量發展。

不僅如此，縣級以上地方人民政府還應當推動普惠金融、科技金融、綠色金融等國家政策支持領域的金融服務，可以通過專項資金、風險補償等措施，引導金融機構、地方金融組織為實體經濟提供可獲得性、多樣性的金融產品和服務。

“普惠、科技、綠色體現了江蘇經濟發展的特點。”秦康美認為，只有因地制宜精準施策，才不會導致“一管就死，一放就亂”的局面。

值得關注的是，第54條對金融機構、地方金融組織等市場主體提出了要求，其可以在依法合規、風險可控的前提下發展供應鏈金融，提升產業鏈整體金融服務水平。

“可以說，這是從法律層面，認可了供應鏈金融和金融科技深度結合的發展模式，也對后續行業發展指明了方向。”開鑫科技有限公司董事長兼總經理周治翰說，供應鏈金融數字化成為行業發展的趨勢，通過數字化的金融運營體系，可以將企業信用及業務場景轉化為可溯源的數字憑證，實現及時、透明、可追溯，解決信息不對稱的問題，提升供應鏈金融運行效率與服務質量，從而促進地方實體產業的優質發展。

他還認為，隨著地方經濟的發展和產業結構的優化，企業對融資的需求也越來越多樣性，尤其是對基礎產業和支柱產業而言，建設多層次資本市場，發展直接融資也成為了必然的需求。“《條例》鼓勵金融創新，但是強調內部創新報備的理念，強調創新措施要接受監管。”他說。

金融的發展，也是一項系統性工程。《條例》第55、56、57條分別就配套體系建設提出了要求，比如推動建立和完善為小型微型企業和農民、農業、農村經濟服務的政府性融資擔保體系，鼓勵其與銀行建立合作和擔保責任風險分擔機制；支持征信機構、信用服務機構依法提供便利、實惠、實用的信用服務；完善現代金融基礎設施建設，鼓勵云計算、大數據、人工智能、區塊鏈、物聯網等新興科技在金融服務和監督管理中的運用，推動金融科技發展和應用。